국회, ‘넷제로 대응’ 첫 종합보고서 발간 "눈길" > ESG동향

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국회예산정책처 등 소속기관 공동 연구, 3대 국가과제 첫 성과물

▶ 산업·정책·재정·거버넌스·국제사례까지 총망라...6권 발간

▶ 2035년 국가감축목표 법제화·거버넌스 개편 등 국회 역할 부각

자료: 넷제로뉴스

[넷제로뉴스] 국회가 9월 22일 국회예산정책처 주관으로 국회 소속기관이 공동 수행한 연구 성과를 담은 '기후위기와 탄소중립 대응' 보고서를 발간했습니다. 

이번 보고서는 기후위기 대응 활동과 향후 과제를 종합적으로 분석하고, 정책 방향 설정에 필요한 기초자료를 제공해 기후위기특별위원회 등 국회의 의정활동을 지원하기 위한 목적에서 작성되었습니다.

이번 보고서는 국회연구조정협의회가 지난해 12월 국가적 3대 과제로 선정한 ▲‘기후위기와 탄소중립 대응’, ▲‘인구위기와 축소사회 대응’, ▲‘불평등 해결을 위한 과학적 기반 연구’ 중 첫 번째 성과물입니다. 

국회예산정책처, 국회입법조사처, 국회도서관, 국회미래연구원 등 소속기관이 공동 연구를 수행해 총 6권으로 구성되었습니다.

자료: 국회

◆총론(국회예산정책처 작성)

이번 보고서 전체의 문제의식과 방향성을 집약하고 있습니다. 총론은 먼저 최근 들어 기후위기로 인한 기상이변의 빈도와 강도가 뚜렷하게 높아지고 있으며, 이로 인해 국민의 생명과 재산 피해는 물론 식량과 에너지 안보까지 심각하게 위협받고 있다고 진단했습니다. 이에 따라 기상이변에 대응하기 위한 정책적·제도적 노력이 절실하며, 국회는 국민 의견을 폭넓게 수렴해 이를 입법에 반영하고 재정에 대한 심의·의결 권한을 적극적으로 행사함으로써 국가 대응 역량을 강화해야 한다고 강조했습니다.

총론은 또 탄소중립을 단순한 환경정책이 아니라 우리 경제의 지속가능성을 확보하고, 세계 시장 질서 속에서 새로운 산업경쟁 우위를 창출하기 위한 국가적 전략 과제라고 규정했습니다. 기후위기 대응을 등한시할 경우 우리 경제는 국제적 고립과 산업 경쟁력 약화라는 이중의 위험에 직면할 수 있으며, 반대로 선제적으로 대응할 경우 장기적인 성장동력과 시장 기회를 확보할 수 있다는 점을 부각했습니다.

아울러 이번 보고서가 총 6권으로 구성되어 있음을 밝히면서 각 권의 주요 내용을 체계적으로 요약했습니다. △탄소중립의 필요성과 국회의 역할, △탄소중립 달성을 위한 산업별 과제와 대응 방안, △기후위기 대응을 위한 정책 및 재정사업 분석, △주요국의 국가감축목표 논의동향과 국회의 역할, △기후위기 대응 거버넌스 개편 동향과 시사점, △해외 주요국의 탄소중립 정책·제도 등으로 나누어 국회 소속기관의 공동 연구성과를 종합적으로 정리했다고 설명했습니다.

▶시멘트 산업은 전체 배출의 8% 이상을 차지하는데, 석회석 소성 과정에서 발생하는 ‘탈탄산화’ 배출을 피하기 어렵습니다. 쌍용C&E, 한일시멘트 등은 폐기물 연료 사용 비율을 높이고 있으나 아직 20%대에 머물고 있습니다. 보고서는 이를 40% 이상으로 확대하고, CCUS(탄소포집·저장) 기술 도입을 병행해야 한다고 강조했습니다. 정부 차원의 세제 지원과 인프라 구축이 없다면 업계 전환은 사실상 불가능하다는 점도 부각됐습니다.

▶반도체·디스플레이 산업은 PFCs(과불화화합물) 등 고온실가스를 다량 배출하며, 이는 이산화탄소 대비 수천 배의 온실가스 효과를 가집니다. 삼성전자와 SK하이닉스는 공정가스 회수·대체기술 확보에 나서고 있으나, 글로벌 공급망 차원의 ESG 규제 강화로 대응 부담이 계속 커지고 있습니다. 보고서는 국회가 반도체·디스플레이 업계의 기술혁신을 뒷받침하는 연구개발 지원을 강화해야 한다고 제언했습니다.

▶정유 산업은 전체 배출의 12%에 달하며, 전기차 확산과 국제 탈탄소 흐름으로 구조적 전환 압박이 커지고 있습니다. SK에너지, 현대오일뱅크 등은 수소·암모니아 혼소 발전, 친환경 연료 개발에 투자하고 있으나, 보고서는 정유업계가 본격적으로 재생에너지와 저탄소 사업으로 포트폴리오를 다변화하지 않으면 장기적으로 도태될 위험이 크다고 경고했습니다.

보고서는 대기업과 중소기업 간 전환 역량 격차도 심각한 문제로 지적했습니다. 포스코·LG화학·삼성전자 같은 대기업은 수소환원제철, CCUS, 공정가스 대체기술 등 혁신 투자를 선도할 수 있지만, 중소기업은 자금과 기술력이 부족해 규제 대응이 어려운 상황입니다. 이에 따라 맞춤형 금융지원, 공동 R&D, 에너지 인프라 확충, 국제규범 대응 지원 등 국회와 정부 차원의 중소기업 지원체계 강화가 필수라는 점을 분명히 했습니다.

마지막으로 보고서는 EU CBAM을 비롯한 국제 환경규제가 한국 산업에 실질적 압력으로 작용할 것이라고 경고했습니다. 단기적으로는 비용이 커지지만, 장기적으로는 저탄소 기술혁신과 시장 확대의 기회를 선점할 수 있다며, 국회가 선제적인 입법·재정 지원을 통해 산업 전환을 가속화해야 한다고 결론지었습니다.

자료: 국회

◆정책 및 재정사업 분석(국회예산정책처 작성)

정부가 기후위기 대응에 막대한 재정을 투입하고 있음에도 불구하고, 정책 간 연계성과 종합적 분석이 부족하다고 지적했습니다. 2025년 기준 온실가스 감축에는 약 12조 원, 기후위기 적응에는 약 8.8조 원이 투입되지만, 사업별 성과와 효과는 여전히 불투명하다는 평가입니다.

▶ 전환 부문 – 재생에너지 목표와 현실의 괴리

전환 부문에는 신재생에너지 보급사업에만 약 4조 원이 배정됐습니다. 그러나 태양광·풍력 신규 설비는 인허가 지연과 주민수용성 문제로 목표 달성률이 70% 수준에 머물고 있습니다. 보고서는 재생에너지 보급계획을 유연하게 조정하고, 지역 갈등 해소 장치를 마련해야 한다고 강조했습니다.

▶ 산업 부문 – 핵심기술 로드맵 미흡

산업 부문에서는 탄소중립 핵심기술 확보를 위한 R&D에 매년 2조 원 이상이 쓰이고 있으나, 장기 로드맵과 제대로 연결되지 못하고 있습니다. 포스코의 수소환원제철, 현대제철의 전기로 확대, LG화학·한화솔루션의 CCUS 투자가 대표 사례지만, 재정지원과 국가전략 연계가 부족하다고 분석했습니다. 배출권거래제의 시장기능 회복도 병행해야 한다는 지적이 나왔습니다.

▶ 폐기물 부문 – 순환경제 성과 부족

폐기물 부문에는 자원순환 정책에 약 1조 원이 투입됐지만, 폐플라스틱 재활용률은 60% 수준에 그쳐 독일·일본(80% 이상)에 비해 낮습니다. 보고서는 재활용품 품질 고도화와 관련 기술 지원이 시급하다고 밝혔습니다.

▶ 적응 부문 – 제도·예산·재난관리 취약

기후위기 적응 부문에는 약 8.8조 원이 배정됐으나, 예방·대비 사업 비중이 20%에도 미치지 못했습니다. 폭염 대응 예산은 1,000억 원 미만인데, 사회적 비용은 연간 1조 원 이상 발생하는 것으로 추산됩니다. 기후적응 통합플랫폼 구축도 지연되고 있으며, 침수·산사태 위험지도가 최신 데이터를 반영하지 못하는 한계가 드러났습니다.

또한 기후재해 피해의 60% 이상이 농어촌·저소득층·고령층에 집중되고 있음에도 맞춤형 예산은 부족했습니다. 산림재해 대응에서도 폭염과 가뭄으로 인한 산림 쇠퇴, 병해충 확산이 심각하지만 산불 예방 예산은 2,000억 원 안팎에 불과해 피해 규모 대비 턱없이 부족하다는 지적이 나왔습니다.

▶ 국회의 역할 – 성과 중심 재정으로 전환

보고서는 종합적으로 기후위기 대응 재정사업이 부처별로 분절돼 중복과 누락이 발생하고, 효과성이 낮다고 결론지었습니다. 따라서 국회가 사업 전반을 종합적으로 점검하고, 감축과 적응을 통합적으로 배분하도록 유도해야 한다고 강조했습니다. 향후 예산 집행은 단순 규모가 아니라 성과 중심의 재정운용 체계로 전환돼야 한다는 점을 분명히 했습니다.

자료: 국회

◆주요국의 국가감축목표 논의동향과 국회의 역할(국회입법조사처 작성)

헌법재판소 판결 이후 국회가 맡게 될 입법 과제와 함께, 각국의 감축목표 제도화 방식을 구체적으로 비교했습니다.

▶ 한국 – 헌재 판결과 법 개정 의무

우리나라는 2021년 '탄소중립기본법'을 제정해 2030년까지 2018년 대비 40% 감축, 2050년 탄소중립을 명문화했습니다. 그러나 헌법재판소는 2024년 8월, 법률이 2031년 이후의 중간 감축경로를 제시하지 않은 것은 미래세대의 환경권 침해라고 판결했습니다. 이에 따라 국회는 2026년 2월까지 법을 개정해 2030년 이후 2050년까지의 구체적 감축경로를 담아야 하며, 단순 선언이 아닌 실현 가능한 중간 목표를 마련해야 하는 상황에 놓였습니다.

▶ 미국 – 정권 따라 변동하는 행정 중심 목표

미국은 온실가스 감축목표를 법률이 아닌 행정부의 계획으로 정하는 구조입니다. 바이든 행정부는 2030년까지 2005년 대비 50~52% 감축을 국제사회에 약속했으나, 법적 구속력이 없어 정권 교체 시 정책이 급변할 수 있습니다. 실제로 트럼프 전 대통령은 파리협정 탈퇴를 선언했고, 재집권 후에도 기후정책 후퇴가 예상됩니다. 이러한 구조적 불안정성 때문에 미국은 장기적 신뢰성을 확보하기 어렵다는 평가가 나옵니다.

▶ 일본 – 행정부 주도의 중기 목표

일본은 2035년까지 2013년 대비 60%, 2040년까지 73% 감축을 목표로 제시했습니다. 그러나 이는 총리 관저와 환경성이 주도하는 행정 계획일 뿐, 법률적 강제력이 없습니다. 또한 일본은 기후특별위원회 같은 상임기구도 두지 않고 있어, 국회 차원의 감시·조정 기능이 취약하다는 한계가 있습니다.

▶ 중국 – 2030 정점, 2060 탄소중립 선언

중국은 2030년 배출 정점과 2060년 탄소중립을 국제사회에 선언했습니다. 다만 세부 감축경로는 법률이 아닌 국가발전개혁위원회와 에너지국 등 행정부 정책에 의존하고 있습니다. 석탄발전 의존도가 여전히 높아 단기 목표와 장기 선언 간 괴리가 크다는 지적도 보고서는 언급했습니다.

▶ 독일 – 법제화된 연도별 목표와 헌재 개입

독일은 '연방기후보호법'을 통해 2030년까지 1990년 대비 최소 55% 감축을 법정화했습니다. 또한 연도별 감축량을 세부적으로 규정하고, 부문별 책임을 명확히 배분했습니다. 독일 연방헌법재판소는 2021년, 중장기 감축계획이 불충분하다며 정부에 계획 보완을 명령했고, 이에 따라 2030년 목표를 65% 감축으로 상향한 바 있습니다. 독일 사례는 법제화와 사법적 통제가 결합해 정책 연속성을 강화한 사례로 꼽힙니다.

▶ 영국 – 기후변화법과 5년 단위 탄소예산제

영국은 2008년 '기후변화법'을 제정해 2050년까지 100% 감축, 즉 탄소중립을 세계 최초로 법제화했습니다. 특히 5년 단위 탄소예산제를 운영하며, 각 예산은 의회의 승인을 거쳐야만 확정됩니다. 현재까지 여섯 번째 탄소예산이 통과됐으며, 2035년까지 1990년 대비 81% 감축을 법정화했습니다. 영국은 독립적 자문기구인 기후변화위원회(CCC)를 두어 정부 정책을 점검·권고하도록 하고 있어, 국회와 외부 전문가가 결합한 민주적 통제 모델로 평가됩니다.

▶ 국회의 역할 – 입법 보완과 거버넌스 강화

보고서는 한국 국회가 '탄소중립기본법' 개정 시 단순히 헌재 판결을 이행하는 수준을 넘어, 주요국 사례를 참고해 중간 경로를 명확히 법제화하고 정부의 자의적 재량을 줄이는 방향으로 입법해야 한다고 강조했습니다. 영국처럼 의회의 승인 절차를 강화하거나 독일처럼 사법적 통제와 연동하는 장치를 마련해야 한다는 것입니다.

또한 국회는 정부 보고 의무를 사후보고에서 사전 협의 방식으로 바꿔 정책 집행 전부터 통제가 작동하도록 하고, 기후특위를 상설화하거나 ‘기후·에너지부’ 신설 논의와 연계해 감시·조정 기능을 제도적으로 보강해야 한다고 밝혔습니다. 이를 통해 국회가 단순한 심의기구를 넘어, 국가 감축경로를 설계하고 지속적으로 관리하는 실질적 주체로 자리매김할 수 있다는 점을 강조했습니다.

자료: 국회

◆기후위기 대응 거버넌스 개편 동향 및 시사점(국회미래연구원 작성) 

각국의 제도를 비교하며, 한국이 거버넌스를 개편하는 과정에서 참고할 시사점을 제시했습니다.

▶ 한국 – 탄녹위 한계와 개편 필요

현행 탄소중립녹색성장위원회(탄녹위)는 정부와 민간이 함께 참여하는 합의 기구이지만, 감축목표 설정과 정책 심의·조정 기능이 약해 실질적 ‘컨트롤타워’로 보기 어렵다는 평가가 많습니다. 부처 간 이해관계 조정에도 한계가 있어, 실질적인 권한을 강화해 온실가스 감축목표 설정과 성과 평가까지 책임지는 기구로 재편해야 한다는 목소리가 커지고 있습니다.

▶ 영국 – 기후변화위원회(CCC)의 독립적 권한

영국은 2008년 '기후변화법'에 근거해 기후변화위원회(CCC)를 설립했습니다. CCC는 의회에 직접 보고하는 독립적 자문·감시기구로, 5년 단위 탄소예산을 권고하고 정부가 이를 의회에 제출하도록 요구합니다. 정부가 목표를 달성하지 못할 경우, 의무적으로 보완대책을 마련해 국회에 보고해야 합니다. 이러한 구조는 정책 집행력을 높이는 동시에 민주적 통제를 보장하는 모델로 평가받습니다.

▶ 독일 – 연방기후보호법과 연방헌재의 통제

독일은 '연방기후보호법'을 제정해 2030년까지 1990년 대비 65% 감축, 2045년 탄소중립을 법적으로 규정했습니다. 이 법은 연도별·부문별 감축량을 구체적으로 명시하고, 매년 성과를 공개하도록 의무화했습니다. 목표를 달성하지 못한 부문은 다음 해 반드시 보완계획을 제출해야 하며, 정부는 이를 즉시 실행해야 합니다. 2021년 연방헌법재판소가 “중장기 계획이 부족하다”며 판결을 내리자 정부가 목표를 상향한 사례는, 법제화와 사법적 통제가 결합해 정책 연속성을 강화한 대표적 사례로 꼽힙니다.

▶ 미국 – 주 단위 강력한 규제기관

미국은 연방 차원에서 독립적 기후위원회는 없지만, 주(州) 단위에서 강력한 집행력이 발휘됩니다. 대표적으로 캘리포니아주 대기자원위원회(CARB)는 차량 연비·배출 기준을 엄격히 규제하며, 연방정부보다 앞서 탄소중립 로드맵을 운영하고 있습니다. 이처럼 미국은 연방 차원의 변동성에도 불구하고, 주 단위 거버넌스를 통해 기후정책의 실효성을 담보하고 있습니다.

▶ 일본 – 부처 이원화와 GX 추진회의

일본은 기후·에너지 정책이 환경성과 경제산업성으로 이원화돼 있어 조정 기능이 취약합니다. 이를 보완하기 위해 최근 총리 주재의 ‘그린 트랜스포메이션(GX) 추진회의’를 신설해, 에너지 전환과 산업정책을 통합적으로 논의하고 있습니다. 그러나 국회 차원의 독립적 감시기구는 존재하지 않아, 정책 연속성은 여전히 행정부 의지에 크게 좌우되고 있습니다.

▶ 한국의 개편 과제 – 법적 기반과 조직 정비

보고서는 한국이 NDC 달성의 성패가 걸린 에너지 부문에서 공백을 최소화하려면, △에너지기본계획과 전력수급기본계획의 법적 근거를 정비하고 △기후·에너지·산업정책 간 연계성을 제도적으로 확보해야 한다고 강조했습니다. 아울러 탄녹위를 단순 자문기구가 아닌 민관 합동 심의·의결 기구로 격상해, 감축목표 설정·성과 평가·보완조치까지 책임지는 실질적 컨트롤타워로 재편할 것을 제언했습니다.

▶ 국회의 역할 – 제도화와 지속성 확보

국회는 이러한 거버넌스 개편이 선언에 그치지 않도록 법적 장치를 마련해야 한다고 밝혔습니다. 기후·에너지 정책의 장기적 일관성을 담보하기 위해 관련 법률을 정비하고, 위원회의 권한을 강화해 정책 실행력을 담보해야 한다는 것입니다. 더 나아가 기후특위를 상설화하거나 ‘기후·에너지부’ 신설 논의와 연계해 국회가 실질적인 관리·감독 역할을 수행하도록 하는 것이 필요하다고 지적했습니다.

자료: 국회

◆해외 주요국의 탄소중립 정책(국회도서관 작성)

미국, 영국, 유럽연합(EU)의 제도와 정책을 세부적으로 비교하며, 한국이 직면한 법·제도 개편 과제를 짚었습니다.

▶ 미국 – 행정명령 중심과 IRA의 구조적 한계

미국은 대통령 행정명령에 따라 기후정책이 좌우되는 불안정한 구조를 갖고 있습니다. 오바마 행정부의 청정전력계획은 트럼프 행정부 시절 폐기되었고, 바이든 행정부는 다시 파리협정에 복귀하며 인플레이션감축법(IRA)을 통해 3,690억 달러 규모의 청정에너지 투자와 세액공제를 도입했습니다. 이 법은 태양광·풍력·전기차 보급을 촉진해 단기적으로는 배출 감축을 견인하고 있으나, 의회의 다수당 교체나 차기 행정부의 정책 기조 변화에 따라 후퇴 가능성이 큰 한계를 안고 있습니다. 즉, 강력한 재정투자를 기반으로 하지만 법률적 안정성이 약해 ‘세계 최대 기후투자’임에도 지속성이 보장되지 않는다는 점이 지적됩니다.

▶ 영국 – 기후변화법과 5년 단위 탄소예산제

영국은 2008년 '기후변화법'을 제정해 세계 최초로 기후목표를 법제화했습니다. 초기 목표였던 2050년까지 1990년 대비 80% 감축은 2019년 100% 감축으로 상향 조정되었습니다. 중기적으로는 2035년까지 81% 감축을 법률에 명시했습니다. 특히 5년 단위로 설정되는 ‘탄소예산제’가 핵심 제도로, 현재 여섯 번째 예산이 채택된 상태입니다. 이 예산은 정부가 제시하고, 독립적 기구인 기후변화위원회(CCC)가 검토·권고한 뒤 의회의 승인을 받아 확정됩니다. 정부가 목표를 달성하지 못할 경우, 반드시 보완계획을 의회에 보고하고 즉시 이행해야 합니다. 이처럼 ‘목표→평가→보완’으로 이어지는 법적·민주적 통제 장치가 기후정책의 연속성과 신뢰성을 높이고 있습니다.

EU는 2019년 ‘유럽 그린딜’을 통해 2050년 탄소중립을 선언하고, 2021년 '유럽기후법'을 제정해 이를 법적 의무로 규정했습니다. 2030년 감축목표도 1990년 대비 40%에서 55%로 상향했습니다. 이를 뒷받침하기 위해 EU는 '넷제로산업법(NZIA)'을 도입해 청정에너지·배터리·수소·CCUS 등 전략 산업에 대한 대규모 투자계획을 수립했습니다. 동시에 '탄소국경조정제도(CBAM)'를 단계적으로 시행해 철강·시멘트·알루미늄·비료·전기 등 주요 수입품에 대해 EU 역내와 동일한 탄소가격을 적용합니다. 이는 역내 기업의 경쟁력을 보호하는 동시에, 교역 상대국에도 감축 압력을 전가하는 제도입니다. EU는 이렇게 기후정책과 산업·무역정책을 결합해 글로벌 규범을 주도하고 있습니다.

▶ 한국에 주는 시사점

보고서는 해외 사례가 한국에 주는 교훈을 세 가지로 정리했습니다. 첫째, 미국처럼 재정투자에 의존하거나 일본·중국처럼 행정부 중심으로 운영할 경우 정책 연속성이 취약해질 수 있으므로, 영국·EU처럼 법적 구속력이 있는 감축목표를 설정해야 합니다. 

둘째, 단순한 목표 선언이 아니라, 영국의 탄소예산제처럼 중기 경로를 구체화하고 달성 실패 시 의무적 보완 장치를 마련해야 한다는 점입니다. 

셋째, EU의 CBAM과 NZIA처럼 감축목표와 산업·무역정책을 연계해 친환경 산업 육성과 국제 경쟁력 확보를 동시에 추구해야 합니다. 특히 한국은 수출 주력 산업이 철강·화학·배터리 등 국제 규범 변화에 민감한 만큼, 관련 법·제도를 서둘러 정비하지 않으면 무역 차별과 산업 경쟁력 약화에 직면할 수 있다는 점을 강조했습니다.

한편 이번 보고서는 국회가 국가적 전략 과제로서 기후위기 대응을 이끌어가기 위한 첫 종합 성과물로, 향후 2035년 국가감축목표 설정과 관련 법 개정, 거버넌스 개편 등 의정활동의 근거로 활용될 전망입니다.

[NZ뉴스/숏콤] 국회가 처음으로 기후위기와 넷제로를 종합적으로 다룬 보고서를 내놓았습니다. 이제 과제는 선언을 넘어 입법·재정으로 실질적 대응을 이끌어내는 국회의 실행력에 달려 있습니다.